Antennes de radiocommunication mobile:

prise en compte des impératifs de la protection de la nature

et du paysage ainsi que de la conservation des forêts

Notice du 30 octobre 1998

1. Bases

• Loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT)
• Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC)
• Loi du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)
• Ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN)
• Loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo)
• Ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo
• Informations n° 4 concernant l’EIE d’avril 1991 " Protection de la nature et du paysage et protection du patrimoine (N/P) dans la rédaction de rapports d’impact  " 
• Workshop de l’Office fédéral de la communication (OFCOM) du 23 juin 1998
• Lettre du 14 août 1998 adressée par la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) aux Départements cantonaux des travaux publics: Expertise obligatoire de la CFNP en relation avec les autorisations découlant de l’art. 24 LAT
• Lettre du 25 septembre 1998 de l’Office fédéral de l'aménagement du territoire aux directeurs des départements cantonaux responsables de l’aménagement du territoire: Antennes de radiocommunication mobile, prise en compte des exigences de l’aménagement du territoire

2. Objet de la notice

La présente notice d'information porte sur l'installation d'antennes utilisées par les trois exploitants de téléphonie mobile ayant obtenu une concession conformément à la LTC, à savoir Swisscom, Diax Mobile et Orange Communications SA, aux fins d'exploiter trois réseaux de téléphonie mobile indépendants fonctionnant selon la norme GSM. La présente notice ne constitue en aucun cas un préjugé pour la construction d'autres antennes, comme celles destinées aux services de radiodiffusion au sens de la LRTV.

Cette notice règle la prise en compte des impératifs de la protection de la nature et du paysage ainsi que de la conservation des forêts lors de la construction des réseaux de téléphonie mobile dont il est question, compte tenu des dispositions de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) ainsi de Loi fédérale sur les forêts (LFo), et fait état des conditions posées à cet égard dans la nouvelle organisation des télécommunications.

3. Procédure d’autorisation

Antennes dans les zones à bâtir: autorisation de construire délivrée par les cantons ou les communes (selon l’art. 22 LAT)

Antennes hors des zones à bâtir: autorisation à titre dérogatoire pour les ouvrages situés hors de zones à bâtir selon l’art. 24 LAT (délivrée généralement par le canton). L’autorisation dérogatoire selon l’art. 24 LAT est une tâche déléguée par la Confédération: dans ce genre d’autorisation, il y a lieu de considérer tout particulièrement la législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage.

Antennes en forêt: les autorisations exceptionnelles pour ouvrages en forêt sont à requérir selon les art. 5 ou 16 LFo.

4. Impératifs liés à la protection de la nature, du paysage
et de la forêt

L’accomplissement de tâches de la Confédération requiert la prise en compte des exigences suivantes découlant de la législation sur la protection de la nature et du paysage et de la législation sur les forêts:

• En vertu de l’art. 3 LPN, les services compétents, dans le cas présent les cantons, doivent veiller à ménager l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé ainsi que les curiosités naturelles et les monuments et à les conserver intacts là où il y a un intérêt général prépondérant. Ils accomplissent cette tâche en n’octroyant, si nécessaire, des autorisations pour des antennes qu’à certaines conditions ou en les refusant.
• Aucune autorisation de construire une antenne dans des marais d’importance nationale ne peut être délivrée (article 5 de l’ordonnance sur la protection des hauts-marais et de l’ordonnance sur la protection des bas-marais).
• Aucune autorisation de construire une antenne ne peut en principe être délivrée dans les autres biotopes protégés et dans les sites marécageux d’importance nationale. Vu les exigences très élevées posées, des dérogations ne sont guère envisageables. Parmi les conditions de base, il s’agit d’apporter la preuve que le projet en question présente un intérêt national prépondérant et qu’il ne peut être réalisé ailleurs. Des critères stricts s’appliquent en outre, notamment pour les sites marécageux, auxquels on ne peut pas non plus porter atteinte sur le plan visuel (voir p. ex. art. 4 de l’ordonnance sur les zones alluviales; art. 4, 1^er al., let. a, et art. 5, 2^e al., let. d, de l’ordonnance sur les sites marécageux).
• Aucune autorisation de construire une antenne dans un objet inscrit dans l’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP) ou dans l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) ne peut être délivrée si l’antenne nuit aux objectifs de protection. Des dérogations sont possibles aux conditions suivantes: le canton, dans sa pesée des intérêts en présence, doit reconnaître un intérêt national équivalent ou supérieur (voir art. 6 LPN); le site d’implantation de l’antenne doit garantir que les objets IFP seront ménagés le plus possible; une compensation peut être fournie (voir IFP, principe 6.2.13). Lorsqu’un objet de cette nature est touché, il y a lieu de consulter la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP); si l’objet touché est un bâtiment méritant protection, on consultera la Commission fédérale des monuments historiques (CFMH) (voir art. 7 LPN).
• Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes à des biotopes dignes de protection tels que berges, roselières, marais, associations végétales forestières rares, haies, bosquets ou pelouses sèches, à cause d’une antenne ou de conduites, l’auteur des atteintes doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (voir art. 18 1^bis/1^ter LPN).
• Il est interdit de supprimer la végétation des rives. Pour des projets qui ne peuvent être réalisés ailleurs, le canton peut autoriser des dérogations à certaines conditions (voir art. 21 et 22 LPN).
• En principe il faut éviter de mettre les antennes en forêt (voir. art 5 et 16 LFo). Si la preuve du besoin et de l’emplacement imposé en forêt est conforme à la planification régionale, on utilisera si possible des installations existantes. Des nouvelles installations ne seront érigées en forêt que dans des cas très exceptionnels.

5. Objectifs de la nouvelle loi sur les télécommunications

L'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les télécommunications le 1^er janvier 1998 est le moyen choisi par le législateur pour promouvoir la concurrence en matière de services et d'infrastructures de télécommunication. La construction de plusieurs réseaux de télécommunication indépendants, tels que les réseaux de téléphonie mobile, exige une pesée soigneuse des intérêts en présence, à savoir les intérêts de la société de l'information, industrielle et moderne, et ceux liés à la protection de la nature et du paysage.

En leur qualité d’organes compétents, la Commission fédérale de la communication, voire l'OFCOM, attribuent les concessions d'exploitation des réseaux de télécommunication et de fourniture des services en se fondant sur les dispositions de la LTC. Ces services, qui doivent être disponibles pour toutes les catégories de la population et dans toutes les parties du pays, doivent faire l'objet d'une concurrence efficace.

L'octroi d'une concession conformément à la LTC présuppose qu'il y a un intérêt public prépondérant à exploiter le réseau de télécommunications correspondant. Dès lors, il est inutile de prévoir que cantons ou communes se prononcent sur la nécessité de l'infrastructure de réseau à aménager.

6. Devoir de coordination des cantons

En vertu de l’art. 36 LTC, l’OFCOM peut, si l’intérêt public le demande, c'est-à-dire pour des questions d’aménagement du territoire, de protection du paysage, du patrimoine, de la nature et des animaux, ou encore pour tenir compte de difficultés techniques, obliger les concessionnaires de services de télécommunications à autoriser des tiers à utiliser leurs infrastructures et leurs émetteurs, moyennant rémunération, si celles-ci disposent d’une capacité suffisante.

Pour remplir concrètement leur devoir de coordination, il est recommandé aux cantons de procéder comme il suit (voir aussi la lettre de l’OFAT du 25 septembre 1998):

1. Lorsque des antennes sont implantées dans des paysages méritant particulièrement protection, le canton examine les différentes installations concernées en prenant en considération l’état actuel de la planification des réseaux prévue pour la région en question.
2. Pour que le canton puisse remplir ses tâches de planification, il s’informe de l’état de la planification des trois réseaux lorsque la première demande est déposée. Il coordonne la planification dans les sites dont le paysage mérite particulièrement d’être protégé, en invitant les exploitants de cette région à coopérer.
3. Si les fournisseurs ne parviennent pas à s’entendre librement pour utiliser des antennes en commun, le canton peut demander à l’OFCOM de se prononcer sur une utilisation commune des antennes concernées (art. 36, 2^e al., LTC). L’OFCOM évalue les demandes en collaboration avec l’OFAT, l’OFEFP et l’OFC, le cas échéant, avec la CFNP ou la CFMH.
4. En cas d’autorisations anticipées, il y a lieu de prévoir une clause de réserve concernant les possibilités d’utilisation d’une antenne par d’autres fournisseurs.
5. Le canton publie à l’intention des communes des recommandations concernant la procédure, la coordination en matière d’aménagement du territoire et les charges et conditions.
1. Dans la mesure du possible la planification des antennes en forêt est à intégrer à la planification forestière (plan directeur forestier, PDF).

7. Principes matériels auxquels doivent répondre les sites d’implantation pour s’intégrer de manière optimale dans le paysage

La planification d’antennes de radiocommunication mobile doit obéir aux principes suivants:

• Dans le secteur des agglomérations méritant protection (objets ISOS d’importance nationale et régionale), aucune antenne visible ne doit être érigée. Ce principe s’applique également dans les alentours de monuments culturels ou de bâtiments isolés dignes de protection.
• En principe, on n’érigera pas d’antennes dans les zones inscrites à l’IFP. Si, néanmoins, des antennes sont nécessaires, on optera pour des antennes collectives que l’on intégrera le mieux possible dans le paysage. Il est recommandé de faire appel le plus tôt possible à la CFNP.
• Dans les autres paysages sensibles (p. ex. paysages cantonaux protégés), on s’efforcera de tenir compte le plus possible du site lors du choix des implantations et de prévoir des antennes collectives là où leur construction est judicieuse sur la base des différents plans de réseaux.
• Les antennes ne doivent pas porter atteinte à la substance des voies de communication historiques (murs en pierres sèches, talus, etc.) ni aux éléments du paysage routier (chapelles, croix de chemin, etc.).
• Dans la mesure du possible, les nouvelles antennes seront intégrées dans des installations existantes (p. ex. pylônes de lignes à haute tension, candélabres, bâtiments d’entretien des autoroutes, stations d’épuration, infrastructures ferroviaires, etc.) et construites le long d’installations linéaires.
• Les antennes ne doivent pas émerger des crêtes.
• On évitera de placer les antennes dans l’aire forestière (y compris en lisière).
• Le nombre d’antennes doit être le plus petit possible.
• Dans la mesure du possible, on planifiera l’implantation d’antennes extérieures dans des zones sombres et devant des arrière-plans structurés.
• Dans la mesure du possible, les réseaux d’antennes seront planifiés de manière à ce qu’il ne soit pas nécessaire de construire de nouveaux accès aux chantiers. Les accès indispensables seront entièrement déconstruits après usage.
• La couleur des antennes et de leurs installations sera adaptée à l’arrière-plan.
• Les raccordements (électricité, télécommunications) seront réalisés sans qu’il faille installer de nouvelles lignes aériennes et éviteront dans la mesure du possible les habitats dignes d’être protégés.
• Les antennes qui ne sont plus utilisées pour le réseau seront démolies aux frais de l’entreprise (condition dans l’autorisation de construire).