a. Zusammenfassung/Résumé
Für den gesetzeskonformen Schutz und die Pflege der Biotope von nationaler Bedeutung wären jährlich 148 bis 183 Millionen Franken nötig, wie neueste Berechnungen von der Eidgenössischen Forschungsanstalt WSL, Pro Natura und dem Forum Biodiversität Schweiz zeigen. Dies ist gut doppelt so viel wie der Bund und die Kantone jährlich für diese Aufgabe ausgeben. Damit wird deutlich, dass der Gesetzesauftrag nicht in ausreichendem Masse erfüllt wird, wie auch Erfolgskontrollen zeigen. Zu den jährlichen Kosten kommen einmalig 700 Millionen bis anderthalb Milliarden Franken hinzu, mit denen die Biotope gemäss Gesetz regeneriert werden müssten, um ihre inventarisierte Qualität wieder herzustellen.

La protection et l’entretien des biotopes d’importance nationale exigeraient chaque année d’engager entre 148 et 183 millions de francs pour respecter les normes légales. Ces montants estimés par l’Institut fédéral de recherches WSL, Pro Natura et le Forum Biodiversité Suisse représentent plus du double de la somme attribuée aujourd’hui par la Confédération et les cantons à cette tâche. L’impossibilité de satisfaire entièrement les obligations légales devient ainsi évidente, ce que confirme d’ailleurs le suivi de ces biotopes. Outre les coûts annuels et conformément à la législation, un investissement unique de 700 à 1500 millions de francs serait nécessaire pour régénérer les biotopes afin de rétablir leur qualité d’origine.

b. Einleitung/Introduction
Eigentlich – so könnte man meinen – habe die Schweiz die nötigen Mittel, um einen Teil der wertvollsten Lebensräume für die Zukunft zu sichern. In vier nationalen Inventaren sind Hochmoore, Flachmoore, Auen, Amphibienlaichgebiete aufgelistet, und Verordnungen schreiben deren Schutz vor. Das fünfte Inventar zu Trockenwiesen und -weiden soll folgen. Doch Erfolgskontrollen decken auf, dass es den knapp 6000 Biotopen von nationaler Bedeutung, die knapp zwei Prozent der Landesfläche bedecken, trotz Inventarisierung schlechter geht: Moore werden trockener, nährstoffreicher und verbuschen. Vielen Auen fehlt weiterhin die nötige Dynamik, um die natürliche Funktion dieses Lebensraumes zu übernehmen. Vielen gefährdeten Tier- und Pflanzenarten geht es nicht besser, sie sind sogar noch stärker bedroht. Bei den Amphibien ist die Situation besonders Besorgnis erregend.

La Suisse aurait pourtant les moyens de protéger au moins une partie des biotopes les plus précieux, diront certains. Quatre inventaires nationaux répertorient déjà les hauts-marais, les bas-marais, les zones alluviales et les sites de reproduction des batraciens, dont la protection est régie par des ordonnances. Le cinquième inventaire, qui recense les prairies et pâturages secs, est en voie d’achèvement. Les contrôles de suivi montrent toutefois que ces inventaires n’empêchent pas la dégradation des quelque 6000 biotopes d’importance nationale inventoriés, qui représentent à peine 2 % du territoire national. Ainsi les marais s’assèchent, sont fertilisés et s’embroussaillent, et nombre de zones alluviales ne sont pas encore en état de remplir leur fonction naturelle. Dans ces conditions, la situation de nombreuses espèces végétales et animales menacées ne peut être améliorée. Dans certains cas elle a même empiré, jusqu’à devenir préoccupante dans le cas des amphibiens.

Abb.1: Moorebene Rothenthurm. Foto: Pro Natura. Fig.2: Haut-marais de Rothenthurm. Photo: Pro Natura.

c . Fehlende finanzielle Mittel als Gründe für den mangelnden Vollzug?/
Le manque de moyens financiers est-il la cause des insuffisances constatées ?
Was sind die Gründe für den mangelnden Vollzug des Biotopschutzes? In einer Studie über die Umsetzung des Schutzes von Trockenwiesen und –weiden setzte ein Fünftel der Kantone ein Fragezeichen hinter die zur Verfügung stehenden Finanzmittel. Dies erhärtet die Vermutung, dass für den im Gesetz vorgeschriebenen nationalen Biotopschutz zu wenig Mittel zur Verfügung stehen. Doch wie viel Geld wäre nötig? Dazu hat Pro Natura zusammen mit der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL) und dem Forum Biodiversität Schweiz, finanziert durch die MAVA Stiftung zum ersten Mal konkrete Zahlen erhoben.
Diese Erhebung gestaltete sich komplex, weil es beim Biotopschutz nicht nur darum geht, Tümpel zu bauen, Magerwiesen zu mähen oder ein paar Rinder ins Flachmoor zu schicken, welche die Vegetation niedrig halten. Ein gesetzeskonformer Schutz verlangt mehr. Bei ihrer Untersuchung sind die drei Institutionen von folgenden Kostenkategorien ausgegangen:

Zudem wurde der Unterhalt nach zwei verschiedenen Methoden berechnet: In der Variante Arbeitsaufwand wurde der Aufwand für die Pflegemassnahmen abgeschätzt und hochgerechnet. In der Variante Kompensation wurde abgeschätzt, wieviel Ertrag ein Landwirt aus einer Fläche erwirtschaften könnte und dieser Betrag dann hochgerechnet. Die Variante Kompensation orientiert sich vor allem an den derzeitigen Direktzahlungen. Im Rahmen der Studie wurden nur Biotope von nationaler Bedeutung der vier Kategorien Hoch- und Übergangsmoore, Flachmoore, Auen und Amphibienlaichgebiete sowie die Trockenwiesen und Weiden von nationaler Bedeutung gemäss Vernehmlassungsentwurf berücksichtig. Um die überschneidenden Flächen korrigiert ergibt das rund 6000 Objekte mit total 77487 ha Fläche. Für die Bestimmung der Kosten der einzelnen Vollzugs- und Schutzmassnahmen wurden Kostenbeispiele von Pro Natura – zusammengetragen und ausgewertet; verwendete Kostenansätze von Kantonen genutzt; die Kostenansätze des Handbuchs NFA im Umweltbereich des Bundesamtes für Umwelt sowie Kostenbeispiele einer vorbereitenden Studie für die Entwicklung des NFA berücksichtig und Zahlen aus der landwirtschaftlichen Betriebsforschung verwendet. Die Kosten wurden mit ExpertInnen der betrachteten Biotope sowie mit einzelnen kantonalen Beauftragten für Naturschutz diskutiert.

Pour quelles raisons les règles sur la protection des biotopes ne sont-elles pas appliquées intégralement ? Dans le cadre d’une étude sur la protection des prairies et pâturages secs, un canton sur cinq a répondu par un point d’interrogation à la question concernant les moyens financiers disponibles. Cela ne fait que renforcer la présomption que les fonds mis à disposition pour les biotopes d’importance nationale sont insuffisants pour en garantir une protection conforme aux exigences de la loi. Mais alors, combien d’argent faudrait-il ? Pour répondre à cette question, Pro Natura a procédé au premier relevé du genre en collaboration avec l’Office fédéral de recherches sur la forêt, la neige et le paysage (WSL) et le Forum Biodiversité Suisse, avec le financement de la Fondation MAVA.
Cette tâche s’est avérée complexe, car protéger les biotopes ne revient pas simplement à créer des mares, faucher des prairies maigres ou envoyer quelques vaches dans les bas-marais pour y maintenir une végétation rase. La protection au sens de la loi a une portée beaucoup plus vaste.
Dans le cadre de leur étude, les trois institutions concernées ont pris en considération les catégories de coûts suivantes :

Le coût de l’entretien a été calculé selon deux méthodes. Dans la variante « charge de travail », les charges induites par les mesures d’entretien ont été estimées et extrapolées. Dans la variante « compensation », les chercheurs ont d’abord estimé quel rendement un agriculteur pouvait tirer d’une surface, puis ils ont extrapolé ce montant. Cette variante s’appuie principalement sur le système actuel des paiements directs. L’étude ne prend en considération que les biotopes d’importance nationale inventoriés comme hauts-marais et marais de transition, bas-marais, zones alluviales et sites de reproduction de batraciens, ainsi que les prairies et pâturages secs d’importance nationale visés dans le projet mis en consultation. Cela concerne tout de même quelque 6000 objets d’une superficie totale de 77 487 ha, après correction des surfaces de chevauchement. Les coûts des différentes mesures d’exécution et de protection ont été établis sur la base d’exemples de dépenses de Pro Natura, ainsi que des tarifs en usage dans les cantons, des barèmes fixés dans le manuel RPT pour le domaine de l’environnement (Office fédéral de l’environnement) et des exemples de coûts d’une étude préliminaire réalisée pour l’élaboration de la RPT. Les auteurs se sont aussi appuyés sur des chiffres provenant de la recherche opérationnelle du secteur agricole. Ces coûts ont fait l’objet de discussions avec des experts des biotopes pris en considération et avec des délégués cantonaux à la protection de la nature.

d . Es braucht rund doppelt so viel Geld/Il faudrait environ deux fois plus d’argent
Die durchgeführten Berechnungen zeigen nun auf:
Die jährlichen Vollzugs- und Schutzkosten belaufen sich auf 148.1 Mio. bis 182.8 Mio. Fr. Der kleinere Wert ergibt sich bei der Anwendung der Variante „Arbeitsaufwand“ und ist ein Mittelwert aus einer Spanne von 115.2 - 181 Mio. Fr. Der höhere Wert, 182.8 Mio. Fr. ergibt sich bei der Anwendung der Variante „Kompensation“ und ist ein Mittelwert aus einer Spanne von 140.9 – 224.8 Mio. Fr. Die Berechnung nach der Variante Kompensation zeigt die Kosten, die unter dem derzeitigen Regime der Landwirtschaftsbeiträge für einen gesetzeskonformen Schutz der Biotope nationaler Bedeutung anfallen würden. Die Berechnung nach der Variante Kompensation erlaubt auch eine Identifikation der Kostenträgerschaften. Demnach würden 59 Mio. Fr. auf das BLW (Spanne von 48.2 – 69.9 Mio. Fr.) und 123.8 Mio. Fr. (Spanne von 82.9 – 154.9 Mio. Fr.) auf BAFU und Kantone fallen . Heute geben Bund und Kantone grob geschätzt jährlich 73 Millionen Franken für die nationalen Objekte aus. Dabei fallen zirka 45 Millionen Franken auf das Bundesamt für Landwirtschaft, 18 Millionen Franken stammen vom Bundesamt für Umwelt und die Kantone steuern grob geschätzt 10 Millionen Franken bei. Die Zahlen belegen: Bund und Kantone müssten gut doppelt so viel Geld einsetzen, wollen sie den gesetzlich vorgeschriebenen Schutz der Biotope von nationaler Bedeutung erfüllen. Insbesondere die Beiträge des Bundesamtes für Umwelt sind zu niedrig: Gemäss Berechnungen müssten sie zirka 100 Millionen Franken erreichen – also rund fünfmal so hoch sein.

Selon les résultats de cette étude, le coût annuel de la protection des biotopes se situe entre 148,1 et 182,8 millions de francs. Le chiffre le plus bas correspond à la moyenne des valeurs obtenues dans la variante « charge de travail », soit une fourchette allant de 115,2 à 181 millions de francs, le chiffre le plus élevé étant la moyenne des valeurs obtenues avec la variante « compensation », qui s’échelonnent entre 140,9 et 224,8 millions de francs. Les calculs effectués selon le modèle de compensation illustrent le coût d’une protection conforme aux exigences légales sous le régime actuel des paiements directs dans l’agriculture. Ils permettent aussi d’identifier l’origine des montants nécessaires, à savoir 59 millions de francs pour l’OFAG (fourchette de 48,2 à 69,9 mio.) et 123,8 millions pour l’OFEV et les cantons (fourchette de 82,9 à 154,9 mio.). Actuellement, les dépenses de la Confédération et des cantons au titre des biotopes d’importance nationale sont estimées à 73 millions de francs, dont environ 45 millions proviennent de l’OFAG, 18 millions de l’OFEV et approximativement 10 millions des cantons. Il apparaît ainsi que Confédération et cantons devraient au moins doubler les montants affectés à la protection des biotopes d’importance nationale pour remplir leur mandat légal. La contribution de l’OFEV, en particulier, est insuffisante : d’après les calculs elle devrait atteindre les 100 millions de francs, soit environ cinq fois plus qu’aujourd’hui.

e . Investitionsbedarf von einer Milliarde/investissements à hauteur d’un milliard
Ein weiteres wichtiges Ergebnis sind die notwendigen Investitionskosten für Regenerationen: Diese fallen einmalig an und betragen 497 bis 1'443 Mio. Fr. Die hohe Spanne ist in unterschiedlichen Annahmen über den Regenerationsbedarf begründet.
Besonders hoch ist der Investitionsbedarf bei den Auen.

Des investissements uniques à hauteur d’un milliard sont aussi nécessaires : c’est l’autre révélation de cette étude. Il faudrait en effet investir entre 497 et 1443 millions de francs dans les revalorisations et les régénérations de biotopes. L’ampleur de la fourchette d’estimation s’explique par les différences entre les hypothèses émises quant aux besoins en régénération. Les investissements nécessaires sont particulièrement importants pour les zones alluviales.

Abb.3: Trockenwiese in Beinwil, SO. Foto: Pro Natura. Fig.3: Prairie sèche à Beinwil, SO. Photo: Pro Natura.

f . Vollzug des Biotopschutzes – mit den derzeitigen Mitteln nicht zu gewährleisten/Avec les moyens actuels, la protection des biotopes n’est pas garantie
Die Studie zu den Biotopschutzkosten zeigt, deutlich, ein gesetzeskonformer Vollzug des Biotopschutzes ist mit den derzeitig verfügbaren Mitteln nicht zu gewährleisten.
Angesichts der Wirtschaftskrise mag die Forderung nach mehr Mitteln für den Biotopschutz quer in der Landschaft stehen. Sie ist es nicht, wenn die hohen Wert gegenübergestellt werden, die verloren gehen könnten. Die Biotope von nationaler Bedeutung sind Lebensräume zahlreicher gefährdeter oder vom Aussterben bedrohter Arten.
Die Schweiz hat sich verpflichtet, den Verlust der Biodiversität zu stoppen. Die Erhaltung der Biotope von nationaler Bedeutung sind eine zentrale Massnahmen zur Erreichung dieses Ziels. Eine Landschaft mit hochwertigen Biotopen bilden die Grundlagen für den Tourismus. Sie ist damit auch eine wirtschaftliche Investition. Regenerierte Auen dienen neben der Erhaltung der Artenvielfalt auch dem Hochwasserschutz, regenerierte Moore wirken als CO2 – Senken.
Mit der Studie „Kosten des Biotopschutzes“ haben WSL, Pro Natura und das Forum Biodiversität erstmals brauchbare Zahlen geliefert, wieviel die Umsetzung des nationalen Biotopschutzes kostet. Nun ist der Ball bei der Politik, für Rahmenbedingungen zu Sorgen, damit diese Lebensräume erhalten bleiben.

L’étude sur la protection des biotopes montre très clairement que les fonds affectés à la protection des biotopes ne permettent pas de satisfaire les exigences légales. Certes, la demande de moyens supplémentaires pour la protection des biotopes pourrait sembler incongrue dans le contexte actuel de crise économique. Tel n’est pourtant pas le cas si l’on songe à la valeur des milieux qui risquent de disparaître. Car les biotopes d’importance nationale abritent de nombreuses espèces menacées ou en voie de disparition.
La Suisse s’est engagée à enrayer le processus d’appauvrissement de la biodiversité. La préservation des biotopes d’importance nationale est une mesure centrale adoptée pour atteindre cet objectif. Un paysage agrémenté de biotopes de valeur constitue d’ailleurs un atout touristique. Cet investissement a donc aussi une valeur économique. De plus, les zones alluviales régénérées servent non seulement à préserver la diversité des espèces : elles constituent aussi un rempart contre les crues. Quant aux marais régénérés, ils ont peuvent piéger le CO2 et réduire ses effets néfastes.
Grâce à leur étude sur le coût de la protection des biotopes, le WSL, Pro Natura et le Forum Biodiversité fournissent les premiers chiffres utiles permettant de déterminer combien coûte la mise en œuvre des exigences légales en matière de protection des biotopes d’importance nationale. La balle est désormais dans le camp des instances politiques, qui doivent créer un cadre permettant de préserver durablement ces milieux naturels.

Abb. 4: Amphibiengebiet von nationaler Bedeutung: Weiher im Reusstal. Foto: Pro Natura. Fig. 4: Site de reproduction de batraciens d’importance nationale : étang dans la vallée de la Reuss. Photo: Pro Natura.

g . Weitere Auskunft/Renseignement
Irmi Seidl, WSL, Zürcherstr. 111, 8903 Birmensdorf, irmi.seidl@wsl.ch
Urs Tester, Pro Natura, Dornacherstr. 129, 4018 Basel, urs.tester@pronatura.ch

Die komplette Studie sowie die entsprechenden Medienunterlagen können unter http://www.wsl.ch/dienstleistungen/biotopschutzkosten/index_DE heruntergeladen werden.

L’étude complète (en allemand avec résumé en français) ainsi que les dossiers médias sont accessibles à l’adresse http://www.wsl.ch/dienstleistungen/biotopschutzkosten/index_FR.

14 .10.2009